Le FMI doit repenser ses programmes
NEW YORK—Le Fonds monétaire international (FMI) mène actuellement une révision de la conception des programmes et des conditions d’octroi, sa première évaluation majeure depuis 2019, avant la pandémie de COVID-19. Alors que tant de pays souffrent de déséquilibres macroéconomiques et d’un surendettement qui affaiblissent gravement leurs perspectives de développement, les lignes directrices du FMI en matière de conception des programmes, bien qu’elles aient toujours été importantes, revêtent aujourd’hui plus d’importance que jamais.
Cette revue devrait porter sur au moins trois aspects essentiels de la conception des programmes du FMI, dans le but de les réformer tous.
Le premier est la conditionnalité des politiques. Le financement du FMI est censé jouer un rôle stabilisateur, ce qui signifie qu’il devrait permettre la mise en œuvre de politiques macroéconomiques contracycliques dans les pays qui n’ont pas accès à d’autres sources de financement. Il ne devrait jamais être utilisé pour honorer les paiements liés à une dette non viable.
Les règles du FMI lui-même stipulent que, pour accéder aux ressources du Fonds, la dette d’un pays doit être viable ; à défaut, le pays doit s’engager à prendre des mesures pour rétablir la viabilité de sa dette par le biais d’une restructuration. La politique du FMI en matière de prêts aux pays en situation d’arriérés lui permet d’accorder des prêts alors même qu’un pays est en situation d’arriérés vis-à-vis d’autres créanciers, facilitant ainsi le processus de restructuration.
Ce qu’il ne faut pas voir, c’est que les financements du FMI soutiennent des programmes comportant des politiques budgétaires restrictives – par exemple, des coupes dans les investissements dans les infrastructures publiques, l’éducation et la santé – alors que le gouvernement continue de rembourser ses dettes au secteur privé ou à d’autres créanciers qui refusent d’accorder des financements pour refinancer ces dettes. Cette situation est devenue une tendance préoccupante dans de nombreux pays en développement, comme l’expliquait l’année dernière le rapport du Jubilé du Vatican destiné au pape François. Ces dernières années, le financement multilatéral destiné aux pays en développement semble avoir favorisé une fuite des capitaux vers le secteur privé, plutôt qu’une expansion de l’investissement intérieur.
Les programmes financés par le FMI devraient également empêcher de futurs mouvements de capitaux déstabilisateurs. Lorsqu’ils ne sont pas réglementés, ces flux ont tendance à être procycliques dans les économies en développement, ce qui alimente à son tour la volatilité des taux de change et l’incertitude, sapant ainsi l’investissement. Les prêts du FMI ne devraient, par ailleurs, jamais servir à financer la fuite des capitaux. Les réglementations du compte de capital ont un rôle clair à jouer pour décourager les flux spéculatifs liés au carry trade et empêcher l’utilisation abusive des financements du FMI pendant la période de stabilisation.
La deuxième caractéristique de la conception des programmes concerne les plans d’urgence. Les programmes reposent sur des hypothèses de base, mais la réalité est incertaine et il peut y avoir des écarts importants par rapport à ces hypothèses – d’autant plus dans un environnement mondial devenu hautement imprévisible.
La conception des programmes doit protéger les investissements essentiels à la croissance à moyen terme – ce qui est indispensable pour garantir une stabilisation à long terme et éviter le piège de programmes successifs du FMI visant uniquement à refinancer la dette envers le Fonds. Les investissements dans la connaissance et les infrastructures, en particulier, ont souvent supporté une part disproportionnée des coupes budgétaires lorsque les programmes sont ajustés après avoir manqué leurs projections de base.
Des plans d’urgence devraient être prévus pour de telles circonstances. Si un nombre important de programmes du FMI n’ont pas été aussi « fructueux » qu’espéré, ceux-ci peuvent manquer leurs objectifs pour de nombreuses raisons, notamment un échec de mise en œuvre, des failles dans le modèle sous-jacent au programme ou un nouveau choc défavorable. Les plans d’urgence doivent tenir compte de la cause de l’échec.
En matière de plans d’urgence, le Fonds devrait se montrer particulièrement vigilant vis-à-vis des politiques et procédures qui portent atteinte aux processus démocratiques et à la responsabilité – y compris tout ce qui s’apparente à un manque de transparence et de divulgation complète. Par exemple, le Fonds ne devrait pas conclure d’accords avec un pays – disons la Bolivie, pour citer un cas potentiellement pertinent à venir – et n’annoncer que les mesures prévues dans le scénario de base, tout en signant une lettre d’accompagnement confidentielle dans le cadre de l’accord avec le gouvernement, stipulant une augmentation de la taxe sur la valeur ajoutée en cas de résultats budgétaires inférieurs aux prévisions.
Le troisième aspect de la conception des programmes auquel le Fonds doit prêter attention est l’appropriation. Il s’agit d’un critère essentiel pour les prêts à accès exceptionnel du FMI – c’est-à-dire les prêts dépassant certaines limites. Les prêts du FMI engagent les gouvernements successifs, voire des générations entières. L’appropriation doit signifier un soutien politique et social véritablement large, et non pas simplement l’accord du gouvernement en place, ni même son engagement, à mettre en œuvre les politiques convenues. Après tout, l’accord du gouvernement peut reposer sur un calcul visant sa propre survie, plutôt que sur le bien-être à long terme du pays. Nous avons vu des cas où la politique semblait influencer les bailleurs de fonds eux-mêmes, y compris le FMI.
Un critère possible d’appropriation serait l’approbation par le Parlement de l’accord conclu entre un gouvernement et le FMI. À une époque marquée par un recul de la démocratie, la transparence, la responsabilité publique et l’appropriation revêtent aujourd’hui une importance particulière.
En fin de compte, le succès du FMI devrait être jugé à l’aune de l’impact de ses programmes de financement sur la stabilisation et la reprise économique des débiteurs en difficulté, ainsi que sur le bien-être de la population, y compris des personnes en situation de pauvreté. L’objectif des programmes du FMI doit toujours être d’améliorer les indicateurs sociaux et économiques des pays, et non d’éviter les effets négatifs d’un défaut de paiement à court terme sur d’autres créanciers – et encore moins d’influencer les résultats des élections nationales.
Par Martín Guzmán et Joseph E. Stiglitz
Martín Guzmán, ancien ministre de l’Économie de l’Argentine, est professeur à la School of International and Public Affairs de l’Université Columbia et membre de l’Académie pontificale des sciences sociales ainsi que de la Commission du Jubilé au Vatican. Joseph E. Stiglitz, lauréat du prix Nobel d’économie, est ancien économiste en chef de la Banque mondiale, ancien président du Conseil des conseillers économiques du président des États-Unis, professeur à l’Université Columbia et auteur, en dernier lieu, de The Road to Freedom: Economics and the Good Society (W. W. Norton & Company, Allen Lane, 2024).
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