Activités illicites de navires italiens en Afrique de l’ouest : la Commission va-t-elle arrêter sa politique de l’autruche ?

En septembre dernier, les autorités gambiennes ont rapporté qu’un navire d’origine italienne, le TWENTY, n’aurait pas respecté les conditions de sa licence de pêche (mailles de filet sous-taille, pas de journal de bord, pas de transmission des données AIS). Les autorités ont également saisi des boites de crevettes estampillées « durables » par le label de certification « Friend of the Sea », et vraisemblablement destinées au marché européen.
Or, ce navire – aujourd’hui en toute vraisemblance repavillonné en Gambie selon des sources en ligne, appartient encore à une société italienne, ASARO, tout comme d’autres navires qui tous sont bien connus de l’Union européenne pour des faits répétés de pêche illégale en Afrique de l’ouest. En 2019 déjà, CAPE, en collaboration avec d’autres organisations, avait déposé une plainte auprès de la Commission européenne pour les activités illicites de ces navires en Sierra Léone. Plus tôt, en 2015, certains de ces navires étaient arrêtés en Gambie pour pêche illicite (utilisation d’engins non-conformes).

Depuis lors, et malgré des mois de dialogue avec la Commission [Ed. voir la chronologie à la fin de cet article], force est de constater que rien n’a été fait. La Commission nous avait informé que, dans le cadre d’un audit sur la flotte externe de l’UE (2019-2020), une procédure de dialogue précontentieux (EU pilot) avait été ouverte avec l’Italie, à l’issue de laquelle des « réponses convaincantes » avaient été apportées par ce pays sur les performances de son système de contrôle. Nous avons par la suite demandé d’accéder à l’intégralité de ce document, au nom du droit fondamental à l’accès du public aux documents détenus par les institutions européennes. Nous n’avons reçu qu’un rapport fortement expurgé et sans intérêt. Notre plainte a finalement été close par la Commission. Résultat : ces navires pêchent encore illégalement en Afrique de l’Ouest…

REPAVILLONNEMENT : LE MAILLON FAIBLE DU DROIT EUROPÉEN
En 2013, ces mêmes navires italiens avaient suscité l’inquiétude de la Commission Sous-Régionale des Pêches qui avait demandé un avis consultatif au Tribunal international du droit de la mer (TIDM) sur la question des responsabilités de l’État du pavillon et de l’État côtier en cas de pêche INN. Ces navires ne figurent pourtant à ce jour sur aucune liste INN.

Il existe un accord de partenariat de pêche durable (APPD) entre l’UE et la Gambie, autorisant l’accès aux ressources thonières et au merlu pour les navires européens. En vertu de la clause d’exclusivité se trouvant dans cet APPD, ces navires d’origine italienne ne peuvent pas opérer en Gambie sous pavillon d’un État membre de l’UE. Qu’à cela le tienne, ils ont donc visiblement abandonné le pavillon d’un État membre de l’UE. Leur dernier enregistrement sous pavillon italien date de février 2020 où ils opéraient en Sierra Léone dans le cadre de licences directes délivrées par les autorités locales (ce qui est possible du fait qu’il n’y a pas d’APPD en vigueur). Le registre des autorisations de pêche des navires européens pêchant en dehors de l’UE consulté en novembre 2023 ne les répertorie plus. On peut supposer qu’ils ont pris le pavillon gambien car l’APPD thonier étant en vigueur, ils ne pouvaient y être intégrés. Cependant, même s’ils ont pris le pavillon d’un autre État, leurs propriétaires restent italiens, donc européens.

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Le repavillonnement de bateaux d’origine européenne vers des pays incapables ou peu disposés à contrôler leurs activités, la difficulté à obtenir des informations sur leurs activités et, en cas de pêche INN, de sanctionner les propriétaires bénéficiaires est un maillon faible du droit de l’UE. Alors que nous donnons l’alerte depuis des années, ces navires récidivistes passent encore entre les mailles du filet à cause de lacunes règlementaires et de l’inaction de la Commission européenne envers ses États membres. Il n’est plus tolérable que ce type d’activités perdure. Les standards que l’UE impose aux autres États en matière de lutte contre la pêche INN, elle doit les imposer également aux propriétaires bénéficiaires européens et se donner les moyens de les sanctionner.

UN CADRE JURIDIQUE CLAIR, ET POURTANT…
La politique commune de la pêche (PCP) de l’Union européenne permet d’assurer le suivi, le contrôle et la surveillance (SCS) de la flotte de pêche de ses États membres, dans et hors de ses eaux, et d’empêcher que les produits issus de la pêche INN n’accèdent à son marché, quelle que soit l’origine des navires et des compagnies propriétaires. Les principales mesures de SCS sont contenues dans les règlements européens « contrôle », « INN », celui relatif à la gestion durable des flottes de pêche externes (Règlement « SMEFF »), et le règlement sur l’Agence européenne de contrôle des pêches (AECP/EFCA). La flotte externe de l’UE est également soumise aux règles des accords de partenariats pour une pêche durable (APPD) et des Organisations régionales de gestion des pêches (ORGP).

La mise en œuvre des mesures de SCS relève de la responsabilité principale des États membres de l’UE : ils doivent faire appliquer les règles de la PCP à leurs navires où qu’ils opèrent, et donc assurer les contrôles et sanctions nécessaires même aux navires en dehors des eaux de l’UE.

La Commission doit, elle, s’assurer que ses États membres respectent bien ces obligations, et engager des procédures à leur encontre (recours en manquement, recours en infraction, Pilot case) s’ils ne le font pas. Cela s’applique donc évidemment aux activités des flottes externes, ce qui a été confirmé par l’avis consultatif no 21 du TIDM, rendu le 2 avril 2015 : Dans le cadre spécifique d’un accord de pêche conclu entre un État côtier et une organisation internationale qui exerce sa compétence exclusive en matière de pêche, les obligations de l’État du pavillon deviennent mutatis mutandis les obligations de l’organisation internationale, en tant que partie contractante à l’accord. Seule la responsabilité́ de l’organisation internationale, en cas de manquement à son obligation de devoir de vigilance et non celle de ses États membres, peut être engagée à raison de la violation de cette obligation découlant de l’accord. La responsabilité de l’UE est donc clairement engagée dans le cas présent.

Tous les ans, chaque État membre doit fournir à la Commission européenne les informations relatives à son secteur de la pêche. Il est donc possible de tracer les navires qui quittent la flotte d’un État membre et se repavillonnent. Par contre, il n’existe pas d’obligation pour un État membre de suivre un navire qui s’est retiré de sa flotte, ni de refuser de le désinscrire de son registre national, même si ce navire se repavillonne dans un pays réputé pour être complaisant en matière de pêche INN. La règlementation européenne (SMEFF, art. 6) stipule seulement que les navires ayant quitté la flotte de l’UE, ne peuvent la réintégrer que s’il est démontré qu’ils n’ont pas pratiqué de pêche INN pendant les cinq ans précédant leur demande de réintégration au fichier flotte de l’UE.

Au niveau du droit international, seules les directives volontaires de la FAO sur la conduite de l’État du pavillon requièrent que, avant toute radiation du pavillon d’un État, l’État doit s’assurer que le navire (armateur/capitaine) ait exécuté la sanction qu’il avait reçue suite à une infraction (§24). Le Plan d’action international de lutte contre la pêche INN de la FAO (PAI-INN), dispose lui que « Les États devraient dissuader leurs ressortissants de placer leurs navires de pêche sous la juridiction d’un État qui ne s’acquitte pas de ses obligations d’État du pavillon » (§19). Cette recommandation devrait être renforcée au niveau de l’UE, où chaque État membre définit ses conditions d’attribution et de radiation du pavillon. Une règle européenne devrait être mise en place demandant aux États membres de refuser de radier un navire si celui-ci projette de prendre le pavillon d’un État pré-recensé ou recensé comme ne coopérant pas dans la lutte contre la pêche INN.

Enfin, l’UE dispose d’un outil unique en son genre, le règlement INN, qui concerne non seulement les relations extérieures avec la procédure de dialogue et de recensement d’États non-coopérants, mais aussi le marché de l’UE. Le règlement met en effet en place un dispositif qui empêche tout produit issu de la pêche INN d’être importé sur le marché européen, à travers notamment du certificat de capture (catch documentation scheme – CDS), qui garantit la traçabilité des produits. De plus, ce règlement oblige les États membres à prendre toutes les mesures appropriées afin d’identifier les nationaux soutenant ou se livrant à la pêche INN et d’engager les actions nécessaires (art. 39). C’est-à-dire, que si les crevettes à bord du TWENTY – prétendument issues de la « pêche durable » –, étaient destinées au marché européen, elles ne devraient pas l’intégrer et les opérateurs devraient être sanctionnés.

Une avancée semble cependant se dessiner, avec le nouveau dispositif règlementaire du contrôle de l’UE. En révision depuis 2018, cette règlementation a été adoptée par le Parlement le 22 octobre 2023 après un trilogue interinstitutionnel de près de cinq ans et est entréen vigueur le 1er janvier 2024.

A partir de cette date, les États membres devront s’assurer qu’ils n’ont pas de propriétaires bénéficiaires dans des flottes qui opèrent dans des pays ayant été pré-recensés (voir amendement de l’article 38 du règlement contrôle). Le Parlement a explicitement demandé à la Commission de prendre des mesures pour mettre un terme à l’utilisation de pavillons de complaisance et il « souhaite un accès public aux informations sur la propriété effective des bateaux de pêche, tous pavillons confondus ». Le Parlement demande en ce sens à la Commission d’améliorer son système de recensement des navires engagés dans des activités de pêche INN afin qu’il soit possible de retrouver le pays d’origine du bateau même si l’État du pavillon est incertain, et que soient ajoutés les bateaux où des cas de violation des droits humains sont avérés.

DES OPÉRATEURS PEU SCRUPULEUX FACE À UNE COMMISSION IMPUISSANTE… OU COMPLAISANTE ?
Le suivi des navires qui changent de pavillon et de leurs propriétaires bénéficiaires demeure très peu encadré par le droit de l’UE. Ces navires et activités échappent ainsi à des règles et standards européens plus contraignants, ainsi qu’aux contrôles et sanctions. Malgré le changement de pavillon, les intérêts demeurent européens, car les compagnies propriétaires le sont.

La réglementation européenne sur le blanchiment d’argent, en cours de révision, donne la responsabilité aux États membres de recenser les entreprises pouvant se livrer à ce type d’activités et de recenser les informations sur les propriétaires bénéficiaires dans des registres centralisés. La Commission a accès à tous ces registres nationaux, qui sont accessibles au grand public.

De plus, le règlement européen sur la gestion durable des flottes de pêche externes (Règlement « SMEFF ») prévoit que la Commission européenne gère une base de données électronique des autorisations de pêche, comprenant des informations sur les bénéficiaires effectifs des opérations effectuées par des navires battant pavillon d’un État membre de l’UE. À ce jour, ces informations sur les propriétaires bénéficiaires restent confidentielles.

Néanmoins, nous avons de sérieux doutes quant à la qualité des informations recueillies par la Commission. Nous avions engagé une autre procédure en ce sens avec d’autres ONG concernant l’accès aux informations sur les bénéficiaires effectifs de la société BALTREIDS (voir encadré 1 plus haut), une compagnie lettone menant des activités de pêche reportées régulièrement comme illicites en Afrique de l’Ouest. Nous défendions notre requête d’information à la Commission sur la base de la convention d’Aarhus et de l’intérêt supérieur du public d’avoir accès à ces informations. Peine perdue, la Commission n’a transmis que des informations limitées, disponibles sur le web, ce qui témoigne soit d’une incapacité de la Commission à obtenir plus d’information sur les propriétaires bénéficiaires, soit une obstination à ne pas les transmettre…

Ceci entrave le droit du public à avoir accès aux informations pour une meilleure participation aux processus décisionnels et au nom de la transparence des pêches, tant prônée par l’UE elle-même. Faciliter l’accès du public aux informations sur les bénéficiaires effectifs contenues dans cette base de données (nom, ville, pays de résidence du propriétaire et des cinq principaux bénéficiaires effectifs, ainsi que la nature et l’étendue de l’intérêt bénéficiaire détenu) serait une bonne première étape pour créer de la transparence sur les bénéficiaires effectifs.

En vue de la réponse de la Commission sur la procédure Baltreids, on est en droit de s’interroger sur les données collectées dans la base de données du SMEFF et quel contrôle effectue la Commission sur ses États membres s’ils ne fournissent pas toutes les données ? Si cette base de données ne contient aucune information supplémentaire sur ces compagnies que celles disponibles sur internet, comment peut-on espérer que la Commission assure réellement la traçabilité de ses navires et parvienne à identifier les compagnies à risque ?

Mais si la Commission détient ces données, le droit de l’UE va dans le sens d’une transmission au public.

Nos recommandations
La Commission devrait…

1. Engager la responsabilité par la voie contentieuse des États membres qui ne se conforment pas à leur obligation de mettre en œuvre les règles de la PCP et devrait porter une attention particulière aux États membres dont les flottes font l’objet d’infractions répétées.

2.Faciliter l’accès du public aux informations sur les bénéficiaires effectifs (qui pourraient se limiter au nom, au pays de résidence et à la nationalité des bénéficiaires effectifs, ainsi qu’à la nature et à l’étendue de l’intérêt bénéficiaire détenu) lorsqu’il existe un intérêt public supérieur à la divulgation de ces informations : par exemple, dans des cas d’implication documentée d’opérations de pêche INN, de corruption ou de blanchiment d’argent. Cela alignerait la mise en œuvre du SMEFF sur :

· le règlement 1049/2001 concernant l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission,

· le règlement 1367/2006 sur l’application des dispositions de la Convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement,

· la cinquième directive européenne anti-blanchiment d’argent, qui prévoit que les États membres doivent rendre les registres des bénéficiaires effectifs des sociétés accessibles au public (avec conditions)

3. Renforcer le suivi de la mise en œuvre de son règlement INN auprès de ses États membres, en particulier auprès de ceux qui ont été identifiés dans le rapport de la Cour des comptes et ceux pour lesquels il y a des raisons de croire qu’ils ne l’appliquent pas de manière performante et laissent intégrer des produits issus de la pêche INN sur le marché européen.

4.S’assurer que ses États membres sanctionnent effectivement leurs ressortissants impliqués dans des activités de pêche INN en application de l’article 39 du règlement INN.

5. Élaborer une mesure règlementaire destinée à encadrer les changements de pavillons lorsqu’un navire quitte le registre de la flotte d’un État membre de l’Union européenne, afin de l’interdire de prendre le pavillon d’un État ayant été pré-recensé dans le cadre de son règlement INN.

https://www.capecffa.org/blog-publications/activites-illicites-navires-italiens-afrique-ouest-commission-plus-stricte